電力改革的核心任務(wù)和目標
2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）的第一年，也是完成“十二五”規劃目標的關(guān)鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革，全社會(huì )極為關(guān)注，但認識不盡一致。我認為，電力改革要明確改革的核心任務(wù)、核心目標，解決影響電力科學(xué)發(fā)展的重大問(wèn)題。
電力改革的核心任務(wù)和目標
從現在起到2020年，是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要戰略機遇期，在全面建設小康社會(huì )的目標引領(lǐng)下，我國國民經(jīng)濟將保持中高速增長(cháng)勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，以發(fā)展為第一要務(wù)，調整能源結構，轉變電力發(fā)展方式，在切實(shí)轉變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場(chǎng)機制建設，促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展，增強電力企業(yè)國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門(mén)應從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā)，充分論證各種觀(guān)點(diǎn)，制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設計方案。
推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn)，有步驟、分階段地推進(jìn)改革，總結經(jīng)驗教訓，根據改革實(shí)施情況和形勢變化，與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標，調整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標就是要建立和完善競爭有序的電力市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續發(fā)展，為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展、生態(tài)文明建設提供安全、穩定、經(jīng)濟、高效、清潔、低碳的電力供應。
為此，本階段電力改革應在堅持市場(chǎng)化改革方向的基礎上，借鑒國際經(jīng)驗，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅持輸配一體化、調度電網(wǎng)一體化和城鄉電網(wǎng)一體化，按照開(kāi)放競爭環(huán)節、監管自然壟斷環(huán)節的思路，逐步開(kāi)放用戶(hù)選擇權，推進(jìn)發(fā)電側競爭和售電側放開(kāi)，建立健全市場(chǎng)機制，穩步推進(jìn)改革。
電力改革要解決三大問(wèn)題
進(jìn)入新世紀以來(lái)，我國電力工業(yè)通過(guò)改革初步形成了發(fā)電側競爭格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著(zhù)電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運輸和供應制約風(fēng)險增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問(wèn)題，影響了電力行業(yè)的可持續發(fā)展。產(chǎn)生上述問(wèn)題的根本原因是電力發(fā)展規劃管理薄弱、缺乏電力市場(chǎng)機制和電價(jià)改革嚴重滯后。這三大問(wèn)題應該在本次電力改革中逐步得到解決。
規劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統一規劃的引導。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現代社會(huì )正常運轉的重要物質(zhì)技術(shù)基礎。落實(shí)國家能源戰略，實(shí)現電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結構、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內容，對加快推進(jìn)資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )建設，確�！笆濉睍r(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì )具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，科學(xué)規劃是電力工業(yè)實(shí)現健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉型升級至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規劃的制定和實(shí)施是政府宏觀(guān)管理的重要內容，也是國家宏觀(guān)調控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開(kāi)后，政府主管部門(mén)作為電力規劃管理的主體沒(méi)有完全到位，電力規劃沒(méi)有管住、沒(méi)有管好。表現在電力規劃的重大問(wèn)題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規范化、程序化、透明化的管理機制，規劃的科學(xué)性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學(xué)管理機制，電力項目良性開(kāi)發(fā)秩序、市場(chǎng)運行機制和問(wèn)責制亟待建立。由于統一規劃機制的缺失，造成電力的無(wú)序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設不同步、不協(xié)調；新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒(méi)有協(xié)調匹配，地區性煤電運緊張問(wèn)題反復出現；由于風(fēng)電沒(méi)有納入電力發(fā)展統一規劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區風(fēng)電裝機規模大大超出電力系統合理消納能力，棄風(fēng)現象大量出現�！峨娏I(yè)“十五”規劃》預測電力需求水平過(guò)低，而調整的規劃沒(méi)有公布�！峨娏Πl(fā)展“十一五”規劃》編制了而沒(méi)有公布，“十二五”時(shí)間已過(guò)三年，《電力發(fā)展“十二五”規劃》至今仍未公布，突出說(shuō)明電力規劃管理工作極其薄弱，沒(méi)有發(fā)揮規劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒(méi)有建立起電力市場(chǎng)機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場(chǎng)機制并沒(méi)有形成。具體表現在電力投資項目的決策一方面不受?chē)乙巹澋募s束，另一方面作為市場(chǎng)主體的企業(yè)沒(méi)有落實(shí)自主決策權，而是取決于政府主管部門(mén)帶有很大隨意性的核準。電力企業(yè)自主投資的決策權沒(méi)有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的決定性作用遠未得到發(fā)揮。
從2004年以來(lái)電力項目實(shí)施核準制的情況看，一些根本性的問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。原來(lái)審批制的“項目建議書(shū)”、“可行性研究報告書(shū)”、“開(kāi)工報告”的審批，時(shí)間長(cháng)、效率低。核準制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險，同時(shí)協(xié)調國家環(huán)保等有關(guān)部門(mén)審核程序的矛盾，除“申請報告”外，政府主管部門(mén)又增加了電力項目“路條”手續，從而成了“路條”、“申請報告”兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內容與原來(lái)相比變化不大，無(wú)助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現項目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費，也無(wú)人承擔責任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上。
沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機制。2002年廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)以后，由于政府沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機制，項目前期也缺乏規范化的管理機制，因此出現了轟轟烈烈的競爭廠(chǎng)址資源的“跑馬圈地”現象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導到了電源投資市場(chǎng)，電力市場(chǎng)化改革的導向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現象是各投資主體為爭奪未來(lái)的發(fā)展空間和市場(chǎng)空間而引發(fā)競爭的具體體現。發(fā)電企業(yè)有了廠(chǎng)址資源，就可以委托設計院開(kāi)展項目前期工作，從初可研做到可研，直至滿(mǎn)足核準的條件。到此時(shí)，“生米已煮成熟飯”，除了個(gè)別碰了國家產(chǎn)業(yè)政策“紅線(xiàn)”的項目外，一般項目即便存在某些問(wèn)題或不足，再補充做些工作，最后政府主管部門(mén)也都能“核準”，就是違規電源項目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運營(yíng)。
由于沒(méi)有市場(chǎng)化的機制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經(jīng)濟成分的健康發(fā)展帶來(lái)了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場(chǎng)化機制的有效激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強化內部管理的動(dòng)力，出現盲目的投資現象。
電價(jià)改革嚴重滯后。電力改革最為核心和敏感的問(wèn)題就是電價(jià)問(wèn)題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》（國辦發(fā)[2003]62號）尚未完全貫徹執行。獨立的輸配電價(jià)還未形成，電價(jià)傳導機制不健全，電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場(chǎng)供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動(dòng)下，電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真，價(jià)格無(wú)法有效地向下游傳導，市場(chǎng)難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導致火電企業(yè)嚴重虧損，有些企業(yè)現金流斷裂，無(wú)力組織生產(chǎn)，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
電力改革的核心任務(wù)和目標
從現在起到2020年，是我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要戰略機遇期，在全面建設小康社會(huì )的目標引領(lǐng)下，我國國民經(jīng)濟將保持中高速增長(cháng)勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應、提升能源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，以發(fā)展為第一要務(wù)，調整能源結構，轉變電力發(fā)展方式，在切實(shí)轉變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場(chǎng)機制建設，促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)文明建設協(xié)調發(fā)展，增強電力企業(yè)國際競爭力，應該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門(mén)應從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā)，充分論證各種觀(guān)點(diǎn)，制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設計方案。
推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn)，有步驟、分階段地推進(jìn)改革，總結經(jīng)驗教訓，根據改革實(shí)施情況和形勢變化，與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標，調整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標就是要建立和完善競爭有序的電力市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續發(fā)展，為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展、生態(tài)文明建設提供安全、穩定、經(jīng)濟、高效、清潔、低碳的電力供應。
為此，本階段電力改革應在堅持市場(chǎng)化改革方向的基礎上，借鑒國際經(jīng)驗，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅持輸配一體化、調度電網(wǎng)一體化和城鄉電網(wǎng)一體化，按照開(kāi)放競爭環(huán)節、監管自然壟斷環(huán)節的思路，逐步開(kāi)放用戶(hù)選擇權，推進(jìn)發(fā)電側競爭和售電側放開(kāi)，建立健全市場(chǎng)機制，穩步推進(jìn)改革。
電力改革要解決三大問(wèn)題
進(jìn)入新世紀以來(lái)，我國電力工業(yè)通過(guò)改革初步形成了發(fā)電側競爭格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著(zhù)電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運輸和供應制約風(fēng)險增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問(wèn)題，影響了電力行業(yè)的可持續發(fā)展。產(chǎn)生上述問(wèn)題的根本原因是電力發(fā)展規劃管理薄弱、缺乏電力市場(chǎng)機制和電價(jià)改革嚴重滯后。這三大問(wèn)題應該在本次電力改革中逐步得到解決。
規劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統一規劃的引導。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應，是現代社會(huì )正常運轉的重要物質(zhì)技術(shù)基礎。落實(shí)國家能源戰略，實(shí)現電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結構、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內容，對加快推進(jìn)資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )建設，確�！笆濉睍r(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì )具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規劃是電力工業(yè)發(fā)展建設的重要指導，科學(xué)規劃是電力工業(yè)實(shí)現健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉型升級至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規劃的制定和實(shí)施是政府宏觀(guān)管理的重要內容，也是國家宏觀(guān)調控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開(kāi)后，政府主管部門(mén)作為電力規劃管理的主體沒(méi)有完全到位，電力規劃沒(méi)有管住、沒(méi)有管好。表現在電力規劃的重大問(wèn)題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規范化、程序化、透明化的管理機制，規劃的科學(xué)性、權威性難以保證。項目前期工作缺乏科學(xué)管理機制，電力項目良性開(kāi)發(fā)秩序、市場(chǎng)運行機制和問(wèn)責制亟待建立。由于統一規劃機制的缺失，造成電力的無(wú)序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設不同步、不協(xié)調；新建煤電項目與鐵路運輸、煤炭供應等沒(méi)有協(xié)調匹配，地區性煤電運緊張問(wèn)題反復出現；由于風(fēng)電沒(méi)有納入電力發(fā)展統一規劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調，使得部分地區風(fēng)電裝機規模大大超出電力系統合理消納能力，棄風(fēng)現象大量出現�！峨娏I(yè)“十五”規劃》預測電力需求水平過(guò)低，而調整的規劃沒(méi)有公布�！峨娏Πl(fā)展“十一五”規劃》編制了而沒(méi)有公布，“十二五”時(shí)間已過(guò)三年，《電力發(fā)展“十二五”規劃》至今仍未公布，突出說(shuō)明電力規劃管理工作極其薄弱，沒(méi)有發(fā)揮規劃對電力項目投資、建設的指導作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒(méi)有建立起電力市場(chǎng)機制，電力資源配置基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場(chǎng)機制并沒(méi)有形成。具體表現在電力投資項目的決策一方面不受?chē)乙巹澋募s束，另一方面作為市場(chǎng)主體的企業(yè)沒(méi)有落實(shí)自主決策權，而是取決于政府主管部門(mén)帶有很大隨意性的核準。電力企業(yè)自主投資的決策權沒(méi)有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的決定性作用遠未得到發(fā)揮。
從2004年以來(lái)電力項目實(shí)施核準制的情況看，一些根本性的問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。原來(lái)審批制的“項目建議書(shū)”、“可行性研究報告書(shū)”、“開(kāi)工報告”的審批，時(shí)間長(cháng)、效率低。核準制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險，同時(shí)協(xié)調國家環(huán)保等有關(guān)部門(mén)審核程序的矛盾，除“申請報告”外，政府主管部門(mén)又增加了電力項目“路條”手續，從而成了“路條”、“申請報告”兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內容與原來(lái)相比變化不大，無(wú)助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現項目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費，也無(wú)人承擔責任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計劃經(jīng)濟管理模式上。
沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機制。2002年廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)以后，由于政府沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機制，項目前期也缺乏規范化的管理機制，因此出現了轟轟烈烈的競爭廠(chǎng)址資源的“跑馬圈地”現象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導到了電源投資市場(chǎng)，電力市場(chǎng)化改革的導向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現象是各投資主體為爭奪未來(lái)的發(fā)展空間和市場(chǎng)空間而引發(fā)競爭的具體體現。發(fā)電企業(yè)有了廠(chǎng)址資源，就可以委托設計院開(kāi)展項目前期工作，從初可研做到可研，直至滿(mǎn)足核準的條件。到此時(shí)，“生米已煮成熟飯”，除了個(gè)別碰了國家產(chǎn)業(yè)政策“紅線(xiàn)”的項目外，一般項目即便存在某些問(wèn)題或不足，再補充做些工作，最后政府主管部門(mén)也都能“核準”，就是違規電源項目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運營(yíng)。
由于沒(méi)有市場(chǎng)化的機制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項目資源獲取上表現尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經(jīng)濟成分的健康發(fā)展帶來(lái)了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場(chǎng)化機制的有效激勵，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強化內部管理的動(dòng)力，出現盲目的投資現象。
電價(jià)改革嚴重滯后。電力改革最為核心和敏感的問(wèn)題就是電價(jià)問(wèn)題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》（國辦發(fā)[2003]62號）尚未完全貫徹執行。獨立的輸配電價(jià)還未形成，電價(jià)傳導機制不健全，電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場(chǎng)供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動(dòng)下，電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真，價(jià)格無(wú)法有效地向下游傳導，市場(chǎng)難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導致火電企業(yè)嚴重虧損，有些企業(yè)現金流斷裂，無(wú)力組織生產(chǎn)，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
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